多年来，对长江流域生态保护政策的大量研究逐渐积累，从伏季休渔到“十年禁渔”，从江河湖泊区域禁渔到长江干线全面禁渔。本文在现有文献的基础上，以长江流域禁渔政策的历史演变为研究背景。
为促进长江保护和其他流域生态保护的常态化，对国内外禁渔相关文献进行了梳理和展望。
长江是亚洲第一大河，是中华民族的母亲河。由于其独特的地质历史、地形和地理位置，长江流域已成为中国生物多样性最典型的地区之一。
保护长江生态系统，对维护生物多样性和生态平衡、保障国家生态安全具有重要意义。目前长江流域禁渔政策的出台和制定处于完善后期，“共护不开发”已经成为社会共识。
研究它不仅可以为长江的大保护提供坚实的理论基础，也可以为其他流域的生态治理提供宝贵的经验。
一、研究现状
在中国知网搜索“长江不钓鱼”主题，可获得的相关文献总数为848篇(截至2021年10月)。
其中，最早记录长江流域使用禁渔法的文献是1964年第5期发表的《中国水产》号文章。虽然我国对长江禁渔的研究起步较早，
然而，在2002年之前，对长江禁渔的研究非常有限(见图1)。
纵观长江流域禁渔政策的演变，从2002年农业部试行长江流域春季禁渔制度，到2016年中央对长江“十年禁渔”作出批示，试点工作开始筹划，与长江禁渔研究文献每年公布的数量趋势基本一致。
因此，我们将长江流域禁渔政策的研究时间节点分为以下三段：第一，从2002年中华人民共和国成立至今，政府尚未正式颁布长江流域重点区域的春季禁渔制度；第二，2002年到2016年，
政府长江禁渔政策由点到面的逐步发展阶段；三是2016年以来长江禁渔政策完善成熟阶段。
二、长江禁渔政策的初步探索阶段
(一)长江禁渔政策的萌芽时期
1957年，湖南省华容县在开发养殖水面时划定禁渔区；1973年，江苏省洪泽湖地区将银鱼产卵场划定为禁渔区，产卵期间不进行捕捞，以保证产卵亲鱼的繁殖。1974年，为了保护渔业资源，
以红旗为标志，确定湖泊养殖保护禁渔区；1977年，为加强江西江口水库渔业资源保护，南昌大学教授刘石平提出，应合理规定禁渔区和禁渔期；1980年，湖南省人民政府发布《华容县加强水产资源繁殖保护工作》号文件指出，
经济鱼类主要产卵、索饵、越冬、洄游的地方，要合理划定禁渔区和禁渔期，必须做好储存和禁渔工作；1981年，为了保护洞庭湖的水质资源，
湖南省水产科学研究所提出以养捕结合、渔薪结合、农渔结合的方式解决职业渔民的出路。从1984年开始，太湖试行半年封禁，取得了良好的效果。1985年，
四川省指出，保护自然水域经济鱼类集中繁殖的季节为禁渔期，禁渔期内禁止捕捞作业；1987年，日本农牧渔业部决定，从那一年开始，禁止入河的鲥鱼的亲鱼出栏三年。1994年，为了保证禁渔的效果，
湖南洞庭湖区各级政府要求妥善处理“禁渔”与渔民捕捞生产的矛盾；1995年，湖南省为保护天然鱼类资源，提出主要天然经济鱼类产卵场、索饵场、越冬场“春禁”、“冬禁”；1996年，
江苏省加强了禁渔期、禁渔区和幼鱼比例的检查，以捕捞许可证的方式控制捕捞力量；1998年，江苏省为了保护洪泽湖，提出沿湖各市县在江苏省水产局的统一领导下协同工作。
(二)长江禁渔政策已经形成。
2000年以来，受人为因素的综合影响，长江上游渔业资源逐年下降。迫切需要加大执法力度，加强执法队伍建设，适当延长禁渔期。2001年，安徽省渔政部门开始加大渔业相关法律的宣传力度。
加强渔业资源保护，开展渔船普查和封湖禁渔；2002年春，中国在产卵期禁止在长江捕鱼，这是保护渔业资源的直接有效措施。
1949-2002年长江流域部分区域禁渔的方式和目的见表1。
三，长江禁渔政策研究的渐进发展阶段
(一)逐步推广长江禁渔政策
2002年，为确保长江流域重点区域春禁工作顺利实施，各级政府和渔业主管部门积极承担责任，加强领导。长江第一次春禁取得了一定成效，但也暴露出一些问题。
比如长江渔政手段落后，执法经费不足，部分渔民休渔期间生活困难。从2003年开始，长江禁渔期制度由各级人民政府组织实施，从渔业部门的行为升级为政府的行为。举个例子，
江苏省要求沿江各级政府将所有职业渔民纳入当地居民最低生活保障范围；2005年，湖北省黄冈市把禁渔政策宣传作为一项基础性、先导性工作，贯穿整个禁渔工作；在2006年，
中国科学院院士、著名鱼类生物学家曹文轩呼吁长江实行10年休渔。2007年，农业部下发通知，要求各地将渔用柴油补贴政策、捕捞养殖渔船免检政策和渔船管理有机结合起来。
然而，在渔民补偿安置的实际操作中，存在三个现实问题，即合法性问题、合理性问题和程序性问题。春季长江禁渔仍未能解决竞争性捕捞问题。
(二)长江禁渔政策的深化发展时期
2010年，江苏省南京市加强禁渔成果考核，制定长江禁渔管理考核标准，对各区县进行考核。长江禁渔期职业渔民生活补偿标准不得低于当地县级人民政府公布的最低生活保障线。从2016年开始，
长江禁渔期由三个月延长到四个月，禁渔范围扩大到长江主要支流和重要湖泊。长江流域水生生物保护区率先实现全面禁渔。2016年，中国水产科学研究院渔业机械与仪器研究所发现，
实践中还存在权责不清、重视不够、经费有限、难以有效监管等问题(见表2)。
第四，长江禁渔政策研究的成熟和完善阶段
(一)长江渔业执法新阶段面临新挑战。
2016年以来，国家有关部门主要是农业农村部出台了一系列长江禁渔政策措施(见表3)，长江禁渔政策发展更加成熟完善，特别是“十年禁渔”计划及其正式实施和《湖南省水产资源繁殖保护实施细则》的出台。
让渔政更具权威性和说服力，长江渔政进入新阶段。然而，研究长江禁渔政策的演变后发现，长江渔政执法在新阶段仍面临一定的挑战。
一是渔业执法经费不足。执法护渔工作受经费不足影响，难以保持专项整治行动效果，难以建立长效打击机制。二是执法队伍有待提高。现有的渔政执法队伍不健全，执法手段不够先进，长江流域幅员辽阔。
非法捕鱼多在夜间进行，执法难度大。第三，政策管控不够彻底。限渔政策可以管住有证的职业渔民，但难以约束大量的副业渔民，还有“散户”无法统一管理。第四，责任主体模糊。
责任主体不清，使得长江上下游和左右岸管理保护整体推进不协调，区域间水资源开发保护矛盾较多。“联防”不仅是上下游、左右岸、地方政府的责任，也是企业和市民的责任。目前，
长江大保护核心和关键问题是如何处理行政区和流域的主体功能关系。
(二)长江渔业执法优化路径
针对上述问题，已有研究探讨了长江渔业执法的优化路径，我们总结如下。一是健全完善渔政24小时应急值班和报告监管制度，设立全国统一的中国渔政值班电话，推进与公安110的联勤联动。
受理渔业违法案件的举报；二是要建立联席会议制度、跨部门跨区域联动执法机制、刑事司法联合惩戒机制和部门间联动保护机制，完善信息沟通机制。
分享信息和情报；第三，考虑长江流域东、中、西部不同的发展阶段、水平和利益，妥善处理流域与行政区的关系。
保证资源分配的公平性；第四，《长江保护法》为国务院有关部门和长江流域地方各级人民政府及有关部门开展联合执法提供法律保障；五是推行“长江湖”制度。
构建责任明确、协调有序、监管严格、保护有力的河湖管理保护机制；六是加强水生生物资源保护和国家重点保护的水生野生动物科普宣传力度，定期公布典型案例，努力营造“不敢捕、不能捕、不想捕”的社会舆论氛围。
（三）妥善安置退捕渔民是长江禁渔的重要一环
渔民是受长江流域禁渔政策直接影响的主体，休渔期制度实施和禁渔期的延长直接造成捕捞渔民作业时间减少、捕捞产量降低，从而导致渔民经济收入减少，乃至影响生计。为保障退捕渔民的合法权益，
应结合渔民的受偿意愿制定合理的补偿标准，同时应研究制定补贴标准浮动办法，根据物价变动适时对补偿标准进行动态调整，从而缓解渔民经营收入下降产生的影响。
长效利益机制，对解决年龄大、就业困难和缺少生产资料的渔民后顾之忧助益颇多。只有确保渔民在转得出后能够稳得住、奔小康，才能有效解决渔民民生难题。然而退捕渔民文化程度较低、年龄结构偏大、生产技能单一，
很难从事需要专业技能的工作。所以在安置退捕渔民方面，应根据渔民不同年龄和受教育程度，为渔民提供分类就业培训服务，根据当地资源优势和产业特征，安排上岸渔民就业或者从事护渔员、巡护员等工作。
退捕渔民参与渔业监督管理，能够发挥其专业技能，可有效促进渔政执法力量优化配置。
五、总结与展望
（一）初期以提高经济效益为目的
通过梳理发现，初步探索阶段，长江流域禁渔政策动机主要是通过禁渔措施养护经济鱼种资源，即保护幼鱼以提高渔业经济效益，同时兼顾部分生态环境效益。但是，此时的禁渔参与主体和管理手段相对单一，
执法缺乏相应的法律条款依据，禁捕行为尚未上升为政府行为因而执行力度不够，对如退捕渔民的转产安置等细节问题关注力度较弱。
（二）中后期仍存在管理手段落后和法律缺位的问题
1.nbsp逐渐发展阶段
国家层面季节性禁渔制度的实施，明确了保护长江生态环境的政策目标，政策执行主体由单一原农业部门转变为多元合作的政府部门，出台考核制等多种办法加强禁渔成果考核，
并意识到能否处理好退捕渔民的安置问题直接关系到长江禁渔的成效好坏，因此开始多途径促进渔民转产转业，同时部分地区从营造社会文化氛围来展开工作。但是，该阶段渔政管理手段落后的问题并没有得到妥善解决，
执法层面仍然缺乏有针对性的法律条款作为依据，季节性禁渔暴露的问题亟待解决。
2.nbsp成熟完善阶段
出台《长江保护法》 和开展长江“十年禁渔”，让长江大保护逐渐成为了社会共识。得益于科技发展，现阶段执法手段也日趋智能化和自动化；各地除关注自身所在区域外，
还强调长江流域上游、中游、下游协同治理；对于退捕渔民转产安置问题，各地因地制宜地推出一揽子“量体裁衣”式人性化解决方案，做到具体问题具体分析；还注重掌握网络话语权，让长江大保护更加掷地有声。在此阶段，
长江禁渔工作涉及到财政、教育、医疗、民政、农业、环保、司法等众多行政部门，如何使各部门与禁渔工作有效对接，妥善解决好每一环节的具体问题，对实现禁渔、护渔工作常态化至关重要。
（三）研究展望
1.nbsp深入研究网格化管理
近年来，我国对网格化管理的研究与应用不断深入，安徽省马鞍山市、芜湖市及湖北省部分地区已经展开禁渔网格化管理工作，取得初步成效，网格化管理逐渐覆盖城市管理、国土资源管理、社区管理等多个领域。
长江流域地区河岔较多，河岸线曲折蜿蜒更加大了禁渔岸线巡查的难度，应继续深入研究和综合运用网格化管理，做到禁渔管理工作横向到边、纵向到底全覆盖。
2.nbsp加强智慧渔政的研究与应用
智慧渔政是现今研究的热点之一，多维感知技术能够实现科技代替人工的飞跃，结合高清记录探头、智能机器人、热成像检测、雷达光电预警、执法记录仪等智能设备，形成全方位立体监管体系，
能够加强违法捕捞监管力度和提高渔政执法能力，实现全时空、全覆盖、全过程的渔政管理模式。目前，上海市长江口、湖南省益阳市、湖北省嘉鱼县等地正处于应用摸索阶段。以湖南省益阳市为例，
“智慧渔政”安装区域非法捕捞案件数量以及违规垂钓数量环比下降20%。但是，目前尚未发现关于智慧渔政应用于长江禁渔的文献研究。
3.nbsp加强“产地到市场”监管政策的研究
为养护长江渔业资源，一方面应当强化对野生长江鱼类资源的禁捕管理措施；另一方面应当大力展开人工繁殖培育技术在长江野生鱼种资源上的应用，实现迁地保存和适当开发合理利用。同时，
国内对水产品消费市场准入制度的研究尚不多见，各地政府部门和农业部门应配合市场监管部门对消费市场强化管理，考虑引入并建立“合格证”和“追溯凭证”制度，将合格合规的养殖企业纳入白名单，
对相关产品信息进行标注，严厉禁止长江野生鱼类资源进入消费市场。
4.nbsp深入长江禁渔政策的研究与完善
目前，我国相关部门针对进一步完善长江禁渔管理，已出台“一揽子”政策方案，包括长江禁渔重点任务、长江水生生物保护管理、长江禁渔主体责任考核机制等多方面。但是仍有部分问题现有政策尚不能做到妥善解答，
例如长江“十年禁渔”后是否能捕鱼、如何捕鱼，长江涉水工程的生态补偿主体责任，禁渔后长江江面生态旅游如何发展问题等。长江禁渔政策的持续研究完善应伴随“十年禁渔”，按不同时间点、不同实际情况继续深入推进。
作者：李立辉、刘依阳
作者单位：上海海洋大学海洋科学学院
